[함께 만드는 지방자치 ‘경기 백년대계’] 자치분권 또다른 기로에

1949년 ‘지방자치법’ 풀뿌리민주주의 태동
1995년 1회 전국지방선거 실시 ‘자치 활짝’
50만 이상 대도시 ‘특례시’ 자격 놓고 논쟁
道, 자치경찰제 준비 분주… 기대반 우려반
지방의회 자율화·정책지원 인력 확보 기대

1949년 ‘지방자치법’이 제정된 지 70년이 지난 현재, 주민 주권 구현을 목표로 한 ‘지방자치법’ 전부개정이 추진되면서 지방자치분권은 또 다른 기로에 놓였다. 문재인 정부가 지난 2018년 9월 내놓은 ‘자치분권 마스터 플랜’은 중앙권한의 획기적인 지방이양, 재정분권의 강력한 추진, 자치단체의 자율성ㆍ책임성 확대 등의 내용을 담고 있어 중앙정부의 권한이 지방에 실질적으로 이양될 지, 지방의회의 기능이 강화될 지 주목된다. 이에 지방자치분권의 과거와 현재를 진단하고 미래를 그려본다. 편집자주

■ 지방자치분권이 달려온 길

지난 1949년 ‘지방자치법’ 제정을 통해 지방자치단체는 도와 서울특별시를 비롯해 기초자치단체인 시ㆍ읍ㆍ면으로 구성됐다. 이후 1952년 지방의원 선거가 실시돼 도의회와 서울특별시의회, 시ㆍ읍ㆍ면의회가 갖춰졌다. 당시 도지사와 서울특별시장은 대통령이 임명했으며, 시ㆍ읍ㆍ면장은 의회에서 선거를 통해 선출했다. 이어 1960년에는 ‘지방자치법’ 개정이 이뤄지면서 단체장의 주민직선제가 도입됐다.

하지만 1961년 5ㆍ16 군사정변과 함께 지방자치는 중단됐다. ‘지방자치에 관한 임시조치법’ 제정을 통해 지방자치단체는 도와 서울특별시, 시ㆍ군으로 구성됐고, 읍면자치는 폐지됐다. 또한 단체장은 중앙정부에서 직접 임명했으며, 의회는 미구성됐다.

이후 지방자치는 1987년 제9차 헌법개정을 통해 직선

로 개헌했고, 지방의회 구성 유보조항을 삭제했다. 1988년에는 ‘지방자치법 전부개정 및 지방자치에 관한 임시조치법’이 폐지되면서 비로소 현행 지방자치의 제도적 틀을 구비하게 됐다. 구체적으로 서울특별시와 직할시, 도를 비롯해 시ㆍ군ㆍ구로 구성된 것이다. 이어 1991년 지방의회 선거가 실시되고, 1995년 제1회 전국동시지방선거가 실시됨에 따라 단체장과 지방의회로 구성되는 기본적인 지방자치의 틀을 갖추게 됐다.

■ 2020년 지방정부 최대 화두 ‘특례시·자치경찰제’

이제 지방자치의 나아갈 방향은 더욱 향상된 자치분권이다. 그간 ‘지방일괄이양법’ 제정을 통한 사무의 지방 이양, 지방세 확충 등 단계별 재정분권 등이 지속 논의돼 현실화되고 있다.

이런 가운데 지난 5월 새롭게 입법예고된 ‘지방자치법 전부개정안’은 특례시 명칭 부여를 기존 인구 100만 이상에서 50만 이상으로 확대하도록 명시해 특례시에 대한 논쟁이 커지고 있다. 특례시는 의견이 분분하지만 지방자치의 본래 가치인 주민주권 실현을 위해 대도시의 특수성을 인정해 특례를 부여해야 한다는 주장이 제시되고 있다. 반면 경기도는 행정특례를 인정하지만 특례시 명칭은 비특례시에 소외감을 가져다줄 뿐만 아니라 취득세를 특례시가 가져갈 시 비특례시가 힘들어지게 된다는 점을 강조하고 있다.

지방정부의 또 다른 관심은 자치경찰제다. 정부는 현 ‘경찰법’을 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’로 개정을 추진하고 있다. 자치경찰제가 시행되면 지자체장의 지휘를 받아 주민생활과 밀접한 치안서비스를 지방정부가 제공할 수 있게 된다.

또한 정부는 내년에 서울ㆍ세종ㆍ제주 등 5개 이상 광역자치단체 대상으로 자치경찰제를 시범실시하겠다는 방침이다. 이에 따라 경기도 역시 자치경찰제 시범사업에 참가하기 위해 적극적으로 대응하고 있다. 경기도는 시범사업에 참가 시 경기도경찰위원회 및 경기도자치경찰본부, 자치경찰대 10여개를 구축할 계획이다. 이후 2단계로 경기북부자치경찰본부를 추가 설치해 자치경찰대를 34개까지 확대할 방침이다.

자치경찰제가 국가직인 기존 경찰을 지방직으로 일부 변경하는 과정에서 순조로울지는 미지수다. 이는 자치경찰의 권한이 국가직 경찰보다 한정적인데다 인사권을 가진 지자체장의 지휘를 받아야 하기 때문에 ‘개인 사병’에 대한 우려도 나오기 때문이다.

■ 지방의회의 역할ㆍ역량 강화 모색

지방의회의 역할은 지방정부에 대한 견제와 감시가 핵심이다. 하지만 지금의 지방의회는 ‘약의회’를 벗어나지 못하고 있다. 이에 따라 지방자치법 전부개정안은 이 같은 문제를 어느 정도 해결해줄 것으로 기대되고 있다. 지방자치법 전부개정안에는 △지방의회 운영 자율화 △지방의원의 정책지원 전문인력 확보 △지방의회 의장에 사무직원 인사권 부여 등이 담겼다.

물론 지방자치법 개정을 통한 의회 역량ㆍ역할 강화가 이뤄지기도 하지만 의회 내부적으로도 발전적인 개선안들이 제안돼 법률과 톱니바퀴처럼 맞물려 돌아가도록 할 필요가 있다.

경기도의회 역시 지방자치분권시대를 선도하기 위해 자치분권TF팀 구성을 추진하고, 각종 제안을 쏟아내고 있다. 아울러 지방의회의 책임성과 투명성 제고도 요구되고 있다. 이에 따라 윤리특위 및 윤리심사자문위원회 설치와 의정활동 공개, 겸직금지도 ‘지방자치법 전부개정안’에 담겼다.

최현호기자